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行业动态

政府引导基金的问题与对策

来源:本站   日期:2017/12/5 9:04:26   浏览次数:

一、当前存在的主要问题

第一,基金整合统筹力度不足,存在偏离政策目标问题。我国政策性基金虽然已有十几年的发展历程,但真正活跃和发展起来的时间并不长。政府投资基金从形式上取代了传统的财政补贴方式。但实际上,由于短时间内各级地方政府一哄而上,缺乏基金设立和发展的顶层设计,一些地方政府直接把原来的产业补贴项目转换成投资基金,原来产业补贴存在的资金分散、投向重复等问题也遗留了下来。此外,在实际运作中,政府投资基金还存在偏离设立时的政策目标问题。一些战略性新兴产业基金、创业投资基金等的投资项目并不符合原政策目标,不仅导致基金支持产业发展的效果不尽如人意,而且资金的安全性也存在一定的风险隐患。

第二,资金沉睡问题突出,拉动社会投资效果有待提高。当前,在政府基金启动加快和规模扩张的同时,各级政府对基金的认识和运作水平还不高、相关配套政策不尽完善、项目管理流程还有待优化。同时,由于地区间经济发展水平各异以及项目分布不均衡等因素,基金已落实的投资项目较为有限,很多资金尚未投出,没有有效发挥拉动社会资本的作用,对民间投资的引导效果也尚未明显显现。审计署调查报告显示,2015年底,中央财政出资设立的13项政府投资基金募集资金中,有1082.51亿元(占30%)结存未用。抽查的167个创业投资基金设立的子基金中有148.88亿元(占41%)结存未用,其中14个从未发生过投资,抽查的通过审批的206个子基金中,有39个因未吸引到社会资本无法按期设立,13.67亿元财政资金滞留在托管账户。一些地方政府在没有合适项目启动的情况下,甚至把资金转作了商业银行的定期存款。

第三,市场化运作水平待提高,绩效评价制度待完善。按照相关规定,政府出资产业投资基金应由基金管理人管理基金资产,坚持市场化运作、专业化管理原则,政府出资人不参与基金日常管理事务。但实际上,一些政府部门还是在直接或间接参与基金的运作与管理。2016年审计署抽查了235只政府投资基金,其中122只(52%)基金的管理公司由政府部门直接指定,103只(44%)基金的管理公司有342名高管或投委会成员由政府部门直接指定或委派。政府部门相关人员基金运作经验不足,导致基金管理机构专业性不强,市场化运作水平不高。专业基金管理机构和人才存在区域分配不均衡等问题,一些二三线城市的优秀基金管理机构很匮乏。此外,一些政府对基金运作管理情况的监督不够。绩效评价体系对基金投后监督管理尤为重要。尽管当前的政府基金管理框架加强了对基金运行结果的绩效评价,但大多尚未建立完整和具体的基金绩效考核体系。

二、相关建议

政府引导基金的良性运作对撬动社会资本、促进相关产业和领域发展具有重要作用。在当前形势下,要着力从规划统筹、管理规范与优化、监督评价和风险防范等多维度发力,用好并促进各类基金的健康可持续发展,更好地发挥其功能和政策引导效果。

(一)统筹整合各类引导基金,更大力度发挥基金合力

全面摸底考察各地区政府引导基金的总体情况,对在基金设立、运作和管理等环节存在问题的地区给予相应指导和督查。各级地方政府根据本地区经济发展情况和产业转型升级战略,加快统筹和整合各个层级的政府引导基金,解决资金分散、投向重复等问题,推进各类基金形成合力,更好地实现其政策性目标。对不同类别和层级的引导基金设立相应的准入门槛和准入机制,合理控制基金规模与投向,促进各类基金有序设立和发展。增强不同基金管理部门间的信息共享,实现资源与服务的有效对接,提高基金投资项目的落地率。出台相关支持政策,鼓励优秀基金管理机构和人才跨地区流动,适度放宽对基金投资地域的限制,改善政府引导基金发展的区域不均衡性。

(二)促进政策性与市场化的统一,提高基金运作效率

对政府引导基金而言,政府的政策目标导向与基金管理人的投资回报导向存在天然矛盾。如何平衡好两者之间的关系,是政府引导基金可持续发展的关键。第一,引导基金的设立要兼顾好政府政策推动与市场真实需求。以色列、德国等国经验显示,忽视市场需求、单纯靠政府推动的引导基金会因缺乏实体支撑和产业基础而难以为继。第二,政府做到不缺位、不越位,即实现政府有为与市场有效。不缺位是指政府要做好前期可行性分析、科学合理布局,并有效监督基金的运行管理,保障政策目标的实现。同时,坚持市场化运作原则,基金的日常管理和投资运作要依托专业的基金管理人,政府不越位。第三,调整相关限制政策,优化基金的投融资结构。借助优秀基金管理人吸引更多民间资金,形成财政、国资、民资共同发展、科学治理的基金股权结构。统筹规划,既有大规模综合性投资与小规模专项投资的结合,又有盈利性项目与公益性项目的对接,实现风险与收益的跨项目、跨区域整合。

(三)完善多维监管体系,建立风险监测和预警机制

首先,要控制政府引导基金发展的节奏和规模,严防隐性债务风险。国际经验显示,新兴产业投资、创业投资等具有高风险性,引导基金的融资规模相对有限,不作为政府的主要融资渠道。政府引导基金吸引社会资本依靠的是产业发展机遇和商业价值,政府可以适度让利,但不能对社会资本承诺固化收益、兜底回购等,严防地方政府新增隐性债务。二是构建和完善政府监管机构、托管银行和基金管理公司的多维监管体系。托管银行负责按照项目投资计划和政府指令执行资金清算和资产保管等事务,将基金管理公司与资金隔离,政府监管机构负责审查和监督基金的预算执行情况。三是构建风险监测和预警机制。加强对投资项目的跟踪监测,如果被投企业出现影响基金投资收益的重大经营变化,要按照相关应急决策程序,及时避免和减少损失。建立基金投资运行情况的动态监测体系,对违规操作及时预警并督促其整改。此外,要强调风险共担原则,明确亏损由出资方共同承担,政府以出资额为限承担有限责任,防止基金运作过程中可能出现的道德风险。

(四)构建全方位绩效评价体系,推进政府引导基金信用体系建设

第一,构建全方位的基金绩效评价体系。设立涵盖政策目标实现程度、投资运营情况以及投资效益效果等多维度的考核指标,并赋予相应的权重。第二,实现内部控制与外部监管的有效结合。一方面,通过委派相关专业人员旁听投资决策委员会或咨询委员会,及时地发现、反映和评价相关问题,进一步完善内控制度;另一方面,建立人大汇报制度,将基金运作相关情况及时向人大汇报。引入独立的第三方评价机构,提高评价的公正性和公平性。第三,完善年度绩效考核标准。鉴于创业投资等项目通常具有投资前期亏损、后期获取收益的特点,在按年度对基金进行绩效评价时,可考虑对不同投资阶段设置相应的考核标准,在公共财政考核评价中对政府引导基金进行考核时,能够更好地体现公平性。第四,有效利用绩效评价结果。对评价结果较好的引导基金,可通过增加以后年度预算安排规模、对基金管理机构给予额外业绩奖励等措施予以激励;对评价结果较差的引导基金,则可相应减少其预算安排规模,并要求其限期整改。对于存在问题的机构和个人,按照相关法律法规予以严肃处理。第五,推进政府引导基金信用体系建设,将基金及高级管理人员的信用记录纳入全国统一的社会信用信息共享交换平台,加强对基金及高级管理人员的约束和监督。



                                                            摘自《公司业务创新与营销专题研究报告2017年第21期